淺談新環保法第六十條法律適用：一超標超總量就限產停產？

隨著經濟社會的發展，環(huan)境(jing)保(bao)護意識(shi)的增強，各級環(huan)保(bao)部門(men)環(huan)境(jing)監管的壓力也越(yue)來越(yue)大。對(dui)于一些長期存在超(chao)標、超(chao)總量排放污(wu)(wu)染物(wu)甚至是有毒污(wu)(wu)染物(wu)等突(tu)出(chu)問題的排污(wu)(wu)者，僅靠行政(zheng)處罰、責令(ling)限期改(gai)正等常規行政(zheng)執法(fa)手段，已(yi)無法(fa)督促其有效整(zheng)改(gai)。

新環保法賦(fu)予(yu)環保(bao)部門(men)許(xu)多新的監管權力和手(shou)段(duan)，其(qi)中限(xian)產(chan)停(ting)產(chan)就是重拳打(da)擊環境違法(fa)(fa)行為的手(shou)段(duan)之一，新環保(bao)法(fa)(fa)第六十(shi)條及《環境保(bao)護主管部門(men)實施(shi)限(xian)制生產(chan)、停(ting)產(chan)整(zheng)治(zhi)辦法(fa)(fa)》(以(yi)下(xia)簡稱《辦法(fa)(fa)》)規定了限(xian)產(chan)停(ting)產(chan)執法(fa)(fa)內容及程序。

在實踐中如何靈活運用新法賦予的限產(chan)停產(chan)手段，既(ji)嚴格監管違法行(xing)為，迫使排污者(zhe)污染物排放(fang)達到(dao)相關標(biao)準和總量控(kong)制要(yao)求，又不濫(lan)用權(quan)力，保(bao)證企業的合法經營權(quan)，筆者(zhe)認為尤其(qi)要(yao)注重限產(chan)停產(chan)措(cuo)施(shi)的準確(que)適用以及權(quan)利的有效行(xing)使。

一、如何準確適用限產停產規定?

正確處理源頭預防制度和末端治理的關系(xi)

限產(chan)停(ting)產(chan)整治是針(zhen)對(dui)超標超總量違法行為的末端治理(li)措施。對(dui)于(yu)有(you)污染(ran)的新建企業(ye)，我國執(zhi)行建設(she)項目環(huan)境管(guan)理(li)制度，著眼于(yu)預防企業(ye)污染(ran)，從源頭控制污染(ran)。

因(yin)此，筆者認(ren)為限產停(ting)產主要(yao)針(zhen)對通過(guo)環評審(shen)批并驗(yan)收合格后(hou)的(de)企(qi)業，解決在(zai)日常運行過(guo)程中出現的(de)環境違法(fa)問(wen)題，而不應該是未經環保審(shen)核(he)的(de)非法(fa)企(qi)業。

如果企業(ye)既沒有進行(xing)(xing)(xing)環(huan)(huan)境影響(xiang)評價，也未進行(xing)(xing)(xing)環(huan)(huan)保設(she)施驗收(shou)，非法(fa)運行(xing)(xing)(xing)過(guo)程中超標超總量排污，應該(gai)適用建(jian)設(she)項(xiang)(xiang)目環(huan)(huan)境管(guan)理(li)“三同(tong)時”制度(du)進行(xing)(xing)(xing)管(guan)理(li)，按(an)照《建(jian)設(she)項(xiang)(xiang)目環(huan)(huan)境保護管(guan)理(li)條(tiao)例》第二(er)十(shi)八條(tiao)的相關要求(qiu)，責(ze)令企業(ye)停(ting)止生(sheng)產和使用，并(bing)可以(yi)處(chu)以(yi)罰(fa)款，企業(ye)完善環(huan)(huan)保手續、環(huan)(huan)保設(she)施驗收(shou)合格后方可正式投入生(sheng)產。

若(ruo)對未執行(xing)“三同(tong)時”的(de)非法企業(ye)直接采(cai)取限產(chan)或停產(chan)措施(shi)，一是(shi)要經過更嚴格的(de)執法程序(xu)，不能(neng)立(li)即(ji)阻止生產(chan)行(xing)為，二是(shi)混淆了(le)治與防的(de)界(jie)限，變相(xiang)地承認了(le)企業(ye)投產(chan)的(de)合(he)法性，弱化了(le)“三同(tong)時”源頭防控制度(du)的(de)作用(yong)。

同(tong)理，如果企業采用的是國家(jia)強制淘(tao)汰的污(wu)染嚴重的設備或(huo)工藝(yi)，違反國家(jia)產(chan)業政(zheng)策，生產(chan)過程(cheng)中超標超總量排(pai)污(wu)，應該適用環(huan)境保護污(wu)染防(fang)治(zhi)(zhi)單(dan)行法要求(qiu)，如《水污(wu)染防(fang)治(zhi)(zhi)法》第(di)(di)七十七條、《大氣污(wu)染防(fang)治(zhi)(zhi)法》第(di)(di)四十九條，報請人民(min)政(zheng)府停(ting)業、關閉，徹(che)底消(xiao)除污(wu)染源，無須經過限制生產(chan)、停(ting)產(chan)整治(zhi)(zhi)直至關閉的程(cheng)序(xu)。

正確處理(li)長期超(chao)(chao)標(biao)超(chao)(chao)總量與短期管理(li)不善的(de)關系

限(xian)產停(ting)產措施(shi)是原(yuan)環保法規定的(de)(de)限(xian)期治(zhi)理(li)(li)制度的(de)(de)延伸和完善，主要(yao)是防止一(yi)些企業利用限(xian)期治(zhi)理(li)(li)制度程(cheng)序，在治(zhi)理(li)(li)期限(xian)內(nei)，以治(zhi)理(li)(li)污(wu)染的(de)(de)名義(yi)行繼續違法排污(wu)之實(shi)。因此，新環保法賦予環保部門在責令(ling)超標超總量企業進行整(zheng)治(zhi)的(de)(de)同時，還可以綜合(he)運用更(geng)為嚴厲(li)的(de)(de)限(xian)制生(sheng)產措施(shi)，責令(ling)企業限(xian)產或(huo)停(ting)產。

但是(shi)(shi)(shi)，限產停產是(shi)(shi)(shi)非常規行(xing)政(zheng)措施，一(yi)方面(mian)其使用是(shi)(shi)(shi)有嚴格條件的(de)(de)，另一(yi)方面(mian)，作為行(xing)政(zheng)措施也要(yao)必要(yao)和適當(dang)，遵從(cong)行(xing)政(zheng)法最基本的(de)(de)“比例原則(ze)”，即(ji)可以(yi)采(cai)取多種方式(shi)實(shi)現行(xing)政(zheng)目的(de)(de)時，應當(dang)避(bi)免采(cai)用損害當(dang)事人權(quan)益的(de)(de)方式(shi)。

由于超(chao)標(biao)超(chao)總量(liang)的(de)原(yuan)因是(shi)多方面(mian)的(de)，筆(bi)者認為應當進行(xing)(xing)綜合(he)分析，區(qu)分一般性管(guan)理不(bu)善(shan)可責令限期(qi)改正(zheng)的(de)違(wei)法(fa)行(xing)(xing)為與(yu)長時間超(chao)標(biao)超(chao)總量(liang)等嚴重環境違(wei)法(fa)行(xing)(xing)為，綜合(he)管(guan)理目的(de)及環境法(fa)律(lv)的(de)規定，決定是(shi)否(fou)適用限產(chan)停產(chan)措施，不(bu)可一概(gai)而論。

對(dui)于(yu)經過(guo)環保審(shen)批的(de)(de)合法(fa)企(qi)業，如果只是(shi)一般的(de)(de)日常(chang)管(guan)(guan)理(li)問題，如環保設施(shi)(shi)完(wan)好(hao)或(huo)者設施(shi)(shi)主體完(wan)好(hao)僅是(shi)設施(shi)(shi)零部件、易損(sun)件損(sun)壞，但由(you)于(yu)管(guan)(guan)理(li)不(bu)善(shan)未及(ji)時開啟或(huo)修理(li)治(zhi)污(wu)設施(shi)(shi)，擅自閑置污(wu)染(ran)處(chu)理(li)設施(shi)(shi)導致排放超標，就可以按照各環境保護污(wu)染(ran)防治(zhi)單行(xing)法(fa)的(de)(de)規定(ding)，責(ze)令企(qi)業立即(ji)改正違法(fa)行(xing)為，加(jia)強(qiang)管(guan)(guan)理(li)和設備維護，及(ji)時運(yun)行(xing)治(zhi)理(li)設施(shi)(shi)，同(tong)時依(yi)法(fa)處(chu)罰。

采(cai)取(qu)常規的(de)責令(ling)限(xian)期改正手段即可(ke)實(shi)現達標和達到總(zong)量控制(zhi)要求的(de)管(guan)理目的(de)，就(jiu)無須(xu)再同時采(cai)取(qu)限(xian)制(zhi)生產、停產整治的(de)嚴厲措(cuo)施(shi)，以免權力(li)的(de)過度(du)使用。

限產停產措施(shi)適用(yong)范圍

對(dui)于(yu)(yu)經過環(huan)保(bao)審批(pi)的合(he)法企(qi)業(ye)，由于(yu)(yu)大氣、水、環(huan)境噪聲等(deng)污(wu)(wu)染(ran)排放源設施(shi)(shi)造(zao)成(cheng)的超標(biao)超總量(liang)污(wu)(wu)染(ran)，如果確(que)實(shi)是由于(yu)(yu)治理(li)設備老化(hua)、損壞、處理(li)能(neng)力與產污(wu)(wu)規模(mo)不匹配(pei)、現有治理(li)設施(shi)(shi)達不到新出臺標(biao)準要求等(deng)長期(qi)不能(neng)穩定(ding)達標(biao)達總量(liang)以(yi)及偷(tou)排等(deng)具有主觀(guan)惡意或嚴(yan)重污(wu)(wu)染(ran)的行(xing)為(wei)，無疑可以(yi)根據《辦法》第五條、第六條的相關(guan)規定(ding)，適用(yong)限產停產措施(shi)(shi)，對(dui)企(qi)業(ye)生(sheng)產進行(xing)限制，同時責令(ling)企(qi)業(ye)制定(ding)整治方案、優化(hua)治污(wu)(wu)工藝或設備，從根本上解決(jue)超標(biao)超總量(liang)排污(wu)(wu)的問題。

二、如何有效行使限產停產權力?

限產(chan)(chan)停產(chan)(chan)制(zhi)度設計有兩(liang)方面的要(yao)(yao)求(qiu)，一(yi)是治(zhi)理期間企業要(yao)(yao)通(tong)過限制(zhi)生(sheng)產(chan)(chan)措施履行(xing)達(da)(da)標和達(da)(da)到總量(liang)控(kong)制(zhi)要(yao)(yao)求(qiu)的義務，二是整治(zhi)后(hou)穩定達(da)(da)標和達(da)(da)到總量(liang)控(kong)制(zhi)控(kong)制(zhi)要(yao)(yao)求(qiu)。為確保執法效果的實現，一(yi)方面需要(yao)(yao)環(huan)保部門對企業整改行(xing)為做好(hao)指導，另一(yi)方面更需要(yao)(yao)環(huan)保部門加強后(hou)續監管(guan)。

筆者認為(wei)尤(you)其要做好以下兩方面工作(zuo)：

科學確定限產(chan)停產(chan)決定書內容

對于超(chao)標超(chao)總量企業(ye)，如有(you)直(zhi)接證據表(biao)明企業(ye)有(you)偷排、篡改數據等主(zhu)觀惡意以(yi)(yi)及排放有(you)毒(du)污染物3倍(bei)以(yi)(yi)上(shang)等符合《辦法》第六條(tiao)情節(jie)的，可以(yi)(yi)直(zhi)接適用停產整(zheng)治措施，依法下(xia)達停產決(jue)定書。

如(ru)果沒(mei)有上述證據，就要先(xian)下達限制生(sheng)(sheng)產決定(ding)書(shu)。環(huan)保(bao)部門要發揮(hui)自身的(de)(de)(de)環(huan)境技術信息和管理方面的(de)(de)(de)優勢(shi)，在限制生(sheng)(sheng)產決定(ding)書(shu)中應(ying)明確(que)降低產量、減少(shao)生(sheng)(sheng)產負荷、降低生(sheng)(sheng)產規(gui)模(mo)的(de)(de)(de)方式，明確(que)工(gong)藝改(gai)造、治理設施更新、整治等改(gai)造方式以及改(gai)造期限等，指導企業做好限改(gai)工(gong)作。

如(ru)果(guo)企業在(zai)告知或聽證程序(xu)中出(chu)于維護自(zi)身經濟利益的(de)考慮主張自(zi)己(ji)(ji)的(de)權利，對限(xian)改具體內容有異(yi)議，提出(chu)自(zi)己(ji)(ji)的(de)整(zheng)治方案，只要合理，環保部門(men)也應采納。

做(zuo)好后(hou)督察和(he)跟蹤檢查

《辦法》的(de)一大特色是強(qiang)調企(qi)業(ye)自(zi)(zi)律(lv)，作為限產(chan)停產(chan)的(de)實施主體，企(qi)業(ye)整(zheng)治方(fang)案自(zi)(zi)制、自(zi)(zi)測(ce)、自(zi)(zi)擔(dan)責任(ren);完成改造備(bei)案后(hou)即可解(jie)除(chu)處(chu)理(li)決定。

因此，環保部門加強(qiang)限產(chan)(chan)停產(chan)(chan)決(jue)定執行(xing)及后續監管(guan)，是確保措(cuo)施執行(xing)到(dao)位(wei)的重要(yao)保障。

根據(ju)《辦法(fa)》第十六條第二款規定，環(huan)保(bao)部門可以(yi)責成(cheng)企(qi)業在整(zheng)治期(qi)間自行(xing)監測(ce)和保(bao)留監測(ce)數據(ju)備查(cha)。

根據(ju)《辦法(fa)》第十九條(tiao)(tiao)、二(er)十條(tiao)(tiao)規定，環保(bao)部門(men)應(ying)對履行限產(chan)停產(chan)措施情(qing)況實施后(hou)督察和跟蹤檢(jian)查，如(ru)檢(jian)查發現(xian)企(qi)業仍然(ran)超標超總(zong)量，一是可以(yi)對企(qi)業的違法(fa)排污行為實施按日(ri)計(ji)罰，讓(rang)企(qi)業承(cheng)受(shou)經濟(ji)懲罰;二(er)是可以(yi)依(yi)(yi)據(ju)《辦法(fa)》第六條(tiao)(tiao)責令停產(chan)整治，如(ru)果拒不停產(chan)或擅自(zi)恢(hui)復生產(chan)，依(yi)(yi)據(ju)《辦法(fa)》第八條(tiao)(tiao)由環保(bao)部門(men)報(bao)政府實施停業、關閉，徹底(di)消除污染源。

新環(huan)保法(fa)限(xian)產(chan)停產(chan)措施制(zhi)(zhi)度設計體系完整(zheng)，邏輯嚴密，有利于解決限(xian)期治理(li)制(zhi)(zhi)度中(zhong)限(xian)改(gai)期間成為變相(xiang)為違(wei)(wei)法(fa)排(pai)(pai)污企業打(da)“保護傘”的(de)制(zhi)(zhi)度缺(que)陷(xian)。實踐中(zhong)我們要在準確理(li)解和把握的(de)基礎上合理(li)實施，對排(pai)(pai)污者形成震(zhen)懾，充分發揮新環(huan)保法(fa)嚴厲打(da)擊違(wei)(wei)法(fa)排(pai)(pai)污的(de)制(zhi)(zhi)度作(zuo)用。